Verwaltung Next Generation: Warum wir den digitalen Staat als Plattform brauchen

Seit mehr als 20 Jahren folgt in Deutschland ein Digitalisierungsprogramm auf das nächste. Portale, Online-Formulare und digitale Verwaltungsleistungen gibt es längst – doch der Staat ist für Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen noch nicht durchgängig digital erlebbar. Gründe sind vor allem Fachkräftemangel, föderale Fragmentierung und technischer Altbestand.

Gleichzeitig eröffnen Generative KI und AI Engineering neue Möglichkeiten, Entwicklung und Migration zu beschleunigen. Muss der Staat bestehende Fachverfahren also weiter verlängern – oder ist jetzt der Zeitpunkt für einen gezielten Neustart?

Unser Vorschlag: Deutschland sollte den digitalen Staat konsequent als Plattform denken.
 

Das Onlinezugangsgesetz (OZG) hat einen wichtigen Impuls gegeben: Verwaltungsleistungen sollten online, nutzerfreundlich und über digitale Portale erreichbar werden. Doch zusätzliche Online-Angebote allein haben die strukturellen Probleme nicht gelöst.

Viele digitale Leistungen stehen heute neben- und teilweise unabhängig voneinander. Unterschiedliche Portale, Fachverfahren und Zuständigkeiten müssen miteinander verbunden werden. Hinter modernen Oberflächen arbeiten teilweise weiterhin alte, monolithische Systeme und manuelle Prozesse. Die digitale Fassade ist neu, aber der Prozesskern dahinter häufig noch nicht.

Auch das Prinzip „Einer für Alle“ (EfA) konnte sein Potenzial nicht vollständig entfalten. Die Idee, dass eine entwickelte Lösung von anderen Verwaltungen übernommen werden kann, ist sinnvoll, jedoch fehlten in der Praxis häufig gemeinsame Architekturvorgaben, technische Kompatibilität, Integrationskapazitäten und eine verlässliche Finanzierung.

Das Ergebnis: Statt echter Skalierung entstehen weiterhin Doppelentwicklungen, Insellösungen und ein zusätzlicher Integrationsaufwand.

Die Schlussfolgerung daraus ist nicht, dass Digitalisierung nicht funktioniert. Sie lautet vielmehr: Das zugrunde liegende Modell muss sich verändern.

Der entscheidende Perspektivwechsel besteht darin, nicht mehr einzelne Verwaltungsleistungen oder Portale zum Ausgangspunkt der Digitalisierung zu machen. Stattdessen sollte eine gemeinsame Plattform die technische und prozessuale Grundlage bilden.

Ein Portal zeigt, wo eine Leistung zu finden ist und welche Informationen dazu benötigt werden. Eine Plattform sorgt dafür, dass sie über den gesamten Prozess hinweg ausgeführt, integriert, nachgenutzt und gesteuert werden kann.

Im Konkreten bedeutet das, dass sich Nutzende nicht mehr mit der Frage beschäftigen müssen „Welches Formular brauche ich?“, sondern mit ihrem konkreten Anliegen:

• Ich bin umgezogen.
• Ich habe ein Kind bekommen.
• Ich möchte ein Gewerbe anmelden.
• Ich möchte bauen.

Die Plattform übersetzt dieses Anliegen in die erforderlichen Leistungen, Daten, Nachweise, Zuständigkeiten und Prozessschritte. Im vorgeschlagenen Zielbild gibt es dann einen einheitlichen digitalen Zugang für Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen, ergänzt um barrierefreie Web-, Telefon- und Behördenkanäle. Von der Suche, über das Ausfüllen, bis zum Absenden – alles läuft über eine Plattform.

Im Hintergrund steht ein gemeinsamer Plattformkern – ein souveräner eGov-Hub. Er stellt Funktionen bereit, die heute in vielen Verfahren immer wieder neu entwickelt oder integriert werden müssen: Identität und Authentifizierung, Postfach, Zahlungen, Nachweisabruf, Registeranbindung, Statusverfolgung, Prozesssteuerung, Monitoring und Schnittstellenmanagement.

Die fachliche Verantwortung bleibt dabei föderal und domänenspezifisch. Länder und Kommunen geben ihre Zuständigkeiten nicht auf. Aber ihre Fachverfahren und Services werden auf eine gemeinsame technische Grundlage gestellt.

Eine solche Plattform funktioniert nur, wenn Interoperabilität nicht nachträglich hergestellt werden muss, sondern von Anfang an Teil der Architektur ist.

Standards wie FIM und XÖV schaffen die fachliche und semantische Grundlage. OpenAPI und AsyncAPI ermöglichen standardisierte technische Schnittstellen und ereignisbasierte Kommunikation. Identitäts- und Vertrauensstandards wie eIDAS, EUDI-Wallet, OAuth und OpenID Connect schaffen die notwendige Vertrauensschicht. NOOTS (Nationale Once-Only-Technical-System) unterstützt den digitalen Abruf von Nachweisen aus Registern.

Damit entsteht ein wichtiges Prinzip: Neue Verwaltungsleistungen werden nicht mehr als isolierte Projekte gebaut, sondern als Bausteine eines gemeinsamen digitalen Ökosystems.

Auch Nachnutzung wird dadurch neu gedacht. Statt komplette Einzelprojekte von einem Land auf andere zu übertragen, könnte ein gemeinsamer Marktplatz widerverwendbare Services, Schnittstellen, Prozessmodelle, Agenten, Formularschemata, Adapter und weitere Komponenten bereitstellen. So wird „Einer für Alle“ von einem politischen Versprechen zu einer technischen Plattformfunktion.

Die vielleicht größte Veränderung gegenüber bisherigen Digitalisierungsansätzen liegt in der Rolle der KI. Die KI kann Bürgerinnen und Bürger dabei unterstützen, ihr Anliegen zu formulieren, Leistungen zu finden, Formulare zu verstehen und Nachweise bereitzustellen. Auf Verwaltungsseite kann die KI-Vorgänge strukturieren, Dokumente analysieren, Nachweise prüfen, Fachverfahren ansteuern und Entscheidungen vorbereiten.

Damit wird KI zu einer Assistenz- und Orchestrierungsschicht der Verwaltung. Denkbar ist beispielsweise ein Zusammenspiel verschiedener spezialisierter Agenten: Ein Intent-Agent erkennt das Anliegen, ein Service-Agent ordnet es einer Verwaltungsleistung zu, ein Formular-Agent unterstützt bei der Antragstellung und ein Nachweis-Agent ermittelt, welche Nachweise benötigt werden. Weitere Agenten können Registerabrufe koordinieren oder bestehende Fachverfahren anbinden.

Entscheidend ist dabei die Governance: KI darf Vorgänge vorbereiten, strukturieren, prüfen und priorisieren. Die rechtliche Letztentscheidung bleibt jedoch beim zuständigen Menschen. Modell-Gateways, Berechtigungen, Logging, Audit Trails und Eskalationsregeln müssen den Einsatz nachvollziehbar und kontrollierbar machen.

Eine der größten Herausforderungen bleibt der technische Altbestand. Diese sollten jedoch nicht gleichzeitig abgeschaltet werden, sondern mit Hilfe einer Migrationsstrategie systematisch migriert werden. Dies könnte wie folgt durchgeführt werden: Die hier vorgeschlagene Plattform verbindet zuerst neue und bestehende Systeme über eine standardisierte API-Schicht. So können Fachverfahren schrittweise klassifiziert werden:

• Anbinden: Das bestehende Verfahren bleibt zunächst bestehen und wird über standardisierte Schnittstellen integriert.
• Erneuern: Ein strategisch relevantes, aber technisch überholtes Verfahren wird auf moderner Architektur neu entwickelt.
• Konsolidieren: Mehrere ähnliche Verfahren werden zu einem gemeinsamen Service zusammengeführt.
• Außer Betrieb nehmen: Systeme mit geringer Nutzung oder vorhandener Plattformalternative werden abgeschaltet.

Eine solche Transformation muss gut durchdacht werden und eine Plattformstrategie bedeutet nicht, die bestehende Verwaltungs-IT auf einen Schlag zu ersetzen. Der Übergang kann schrittweise erfolgen.

1. Phase: Fundament und Piloten: Zunächst entstehen Plattformkern, eGov-Hub, API-Gateway, Identitäts- und Authentifizierungsschicht sowie Servicekatalog. Parallel werden drei bis fünf Verwaltungsleistungen als Piloten umgesetzt, etwa Ummeldung, Führerschein, Gewerbeanmeldung, Elterngeld oder Baugenehmigung.
    
2. Phase: Skalierung und Migration: Erfolgreiche Bausteine werden wiederverwendet, der Marktplatz geht in den Produktivbetrieb und weitere Fachverfahren werden angebunden, erneuert oder konsolidiert. Länder und Kommunen erhalten definierte Onboarding-Pakete, technischen Support und verbindliche Rahmenbedingungen.
    
3. Phase: Konsolidierung und Verstetigung: Die Plattform wird zum Standard für neue Verwaltungsleistungen. Ablösbare Legacy-Systeme werden schrittweise außer Betrieb genommen; die Plattform wird zum dauerhaften Bestandteil der staatlichen digitalen Infrastruktur.

Dabei sollte der Erfolg nicht an der Anzahl neuer Portale oder Einzelprojekte gemessen werden, sondern an wenigen klaren Kennzahlen: tatsächliche Nutzung, technische Anbindung, Nachnutzung und Kosten. 

Die deutsche Verwaltungsdigitalisierung steht damit vor einer Richtungsentscheidung. Der bisherige Weg kann fortgesetzt werden: weitere Einzelprojekte, weitere Portale und weitere Integrationen in eine bereits hochkomplexe Systemlandschaft oder Deutschland nutzt die veränderte technologische Ausgangslage für einen strukturellen Neustart.

Der digitale Staat als Plattform bedeutet dabei nicht, den Föderalismus abzuschaffen oder sämtliche bestehenden Systeme zu ersetzen. Im Gegenteil: Föderale Zuständigkeiten und bestehende Fachlichkeit bleiben erhalten. Was sich verändert, ist die digitale Grundlage, auf der sie zusammenwirken.

Eine gemeinsame Plattform, offene Standards, widerverwendbare Bausteine, KI-gestützte Entwicklung und eine konsequente Ende-zu-Ende-Orientierung könnten aus vielen einzelnen Digitalisierungsprojekten ein skalierbares Verwaltungsökosystem machen.

Die zentrale Frage ist deshalb nicht mehr, wie wir die nächste Verwaltungsleistung digitalisieren. Sondern: Wie bauen wir die digitale Infrastruktur, auf der die nächsten 1.000 Verwaltungsleistungen entstehen können?